甘肃农业科技２０１５年第６期 Ｇ￣１＂１，￥ｉｚ Ａｇｒ．Ｓｃｉ。ａｎｄ Ｔｅｃｈｎ． Ｎｏ．６ ２０１５ ５９ 国内外初始水权分配的分析及思考 曾碧球，解河海，查大伟 （珠江水利科学研究院，广东 广州 ５１０６１１） 摘要：水资源是人类赖以生存的生命之源，是一种不可替代的、有限的、稀缺的战略性自然资源，水资源 的分配是影响社会经济可持续发展的重要因素之一。要实现水资源合理、高效的分配，需要充分发挥市场在水资 源分配中的决定性作用，而初始水权的分配正是水资源市场化分配的基础条件。文章分析了初始水权在水资源分 配中的重要性和国内外初始水权分配的现状，并提出加强和完善我国初始水权分配的相关思考。 关键词：水资源；初始水权；分配 中图分类号：ＴＶ２１３．４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００１—１４６３（２０１５）０６—００６９—０３ Ｏｉ：１０．３９６９／ｉ．ｉｓｓｎ．１００１—１４６３．２０１５．０６．０１ 水是生命之源，水资源是经济、社会可持续 容组成…。初始水权分配是水权制度建设的第一 发展的重要物质基础。我国人均水资源占有量低， 步，是决定水权制度能否高效地配置水资源，缓 时空分布不均匀，是水旱灾害多发的国家。随着 解水资源供需矛盾的关键因素。 经济社会的快速发展，城镇化进程加快，人口持 １ 水权与初始水权的概念 续增长，水资源供需矛盾日益加剧，因此实现水 水权就是水资源所有权和各种用水权利与义务 资源的可持续利用，进而支撑经济社会的可持续 的行为准则和规则，通常包括水资源所有权、开发 发展，已成为我国水利工作的重要任务。党的十 使用权、经营权以及与水有关的其他权益。初始水 八届三中全会通过的《关于全面深化改革 权是国家及其授权部门第１次通过法定程序为某一 若干重大问题的决定》提出“推进水、石油、天然 地区（或部门、用户）分配的水资源使用权。初始水 气、电力、交通、电信等领域价格改革，使市场 权分配包括２个层次：一是指流域的水权向区域的 在资源配置中起决定性作用”，为此必须建立完善 逐级分配；二是指各级行政区域把分得的水资源使 的水权制度和统一开放、竞争有序的水资源市场 用权，通过取水许可的形式分配给具体用水户Ｉ２］， 体系，完善初始水权的分配。 共同构成了完整的初始水权分配体系。 水权制度是指界定、配置、调整、保护和行 ２初始水权分配的重要性 使水权，明确之间、与用水户之间以及 ２．１初始水权分配是充分发挥市场对水资源配置 用水户之间的权、责、利关系的规则，是从法制、 决定性作用的基础条件 、机制等方面对水权进行规范和保障的一系 在水资源的管理与保护实践中，世界各国普 列制度的总称。水权制度体系由水资源所有权制 遍认为实行水权制度、建立水资源市场、发挥市 度、水资源使用权制度、水权流转制度３部分内 场对水资源的优化配置作用是解决水资源危机、促 收稿日期：２０１５—０３—０５ 基金项目：贵州省水利厅科技专项经费项目（ＫＴ２０１３１３）部分内容 作者简介：曾碧球（１９７７一），男，湖南新化人，硕士，高级工程师，主要从事水库调度与水资源配置研究工作。 Ｅ－ｍａｉｌ：ｚｅｎｇ．＿ｂｑ０３＠ｓｏｈｕ．ｔｏｍ。 ［３］刘 建，周长吉，日光温室结构优化的研究进展与发 展方向［Ｊ］．内蒙古大学学报（自然科学版），２００７，２８ （３）：２６４—２６８． 辑部．２００４：７ｌ一７７． ［６］潘守江，尹义蕾，丁小明．“西北非耕地温室结构与 建造技术”项目成果汇报（５）一日光温室轻简化物料运 输装置［Ｊ］．农业工程技术（温室园艺），２０１４（５）：３８— ４２． ［４］张秋生，闰俊月．“西北非耕地温室结构与建造技术” 项目成果汇报（３）一新型组装武卡槽型日光温室骨架 ［Ｊ］．农业工程技术（温室园艺），２０１４（４）：５８—６０． ［５］佟国红，李天来，王铁良，等．大跨度日光温室室内 微气候环境测试分析［Ｇ］／／陈焕春．２００４年中国设施园 艺学会学术年会文集．武汉：《华中农业大学学报》编 ［７］刘 云，梁玉芹，刘 文，等．设施蔬菜简化栽培的 技术方法探讨［Ｊ］．华北农学报，２００８，２３（增刊）： ３４５—３４８． （本文责编：郑立龙） ６０ 甘肃农业科技 ２０１５年 第６期 Ｇ ｎｓ Ａｇｒ．Ｓｃｉ．ａｎｄ Ｔｅｃｈｎ． Ｎｏ．６ ２０１５ 进水资源可持续利用的有效方法。要充分发挥市场 是临近某条河流的土地所有者拥有该河流一定数 在水资源配置中的决定性作用，必须满足２个方面 量和质量的天然径流。沿岸水权所有者对自然水 的条件：一是初始水权的分配；二是获得初始水权 道中的水资源享有按照自己目的使用的权利，同 的用水主体能够将其所持有的多余水量通过市场进 时负有不侵害上游和下游沿岸水权所有者权利的 行交易，促进水资源向高效率的地方流动，实现水 义务。河岸权的特点是：（１）只有靠近河岸的土地 权的再分配。用水主体获得初始水权是其在水权市 拥有河岸权；（２）河岸权所有者的用水量受到其他 场上交易的前提，因此初始水权的分配是激活水权 河岸权所有者的；（３）所有河岸权所有者享有 市场、发挥市场资源配置作用的基础条件。 同等的权利；（４）按比例在河岸权所有者之间分配 ２．２初始水权分配是各用水主体的权利与责任边 界和水权交易合洳｝生的重要保障 由于水资源具有循环往复的自然屙ｌ生以及为社 会共用的性质，是社会大众共同享有的公品。 个人在没有制度约束的情况下，通常会倾向于最大 化地攫取资源，这种心理动机造成用水主体的权利 和责任边界模糊，产生水资源短缺、污染、浪费并 存等现象，而初始水权分配就是通过对用水主体所 获得的配水量权的界定，明确各自的权利以及风险 责任，从而规定其可选择的行动范围。这既是对权 利主体自有财产的保护，也是对他人财产的承认与 尊重，有助于促成良好的用水秩序。 ２－３初始水权分配有利于节约交易成本，促进水权 交易 初始水权分配是对各用水主体在一定时间获 得一定配水量权的界定，对各用水主体的水资源 使用权进行了明确的规定，不但有利于减少用水 纠纷，还可以降低水权交易中因水权模糊而产生 的信息搜集、谈判和监督的成本。 ３国内外初始水权分配现状 ３．１ 国外初始水权分配状况 ３．１．１美国美国地处北美洲中部，国土面积９３７ 万ｋｍ ，境内地势东、西两侧高，中间低，东部与 西部大致以南北向的落基山东麓为界，也是美国太 平洋水系和大西洋水系的分水岭。西部１７个州为 干旱和半干旱区，年降水量在５００ ｍｍ以下；西部 内陆地区年降水量更是只有２５０ ｍｍ左右，科罗拉 多河下游地区不足９０ ｍｍ，是全美水资源最为紧缺 的地区之一。东部年降水量在８００—１ ０００ ｍｍ，是 湿润与半湿润地区。可见美国水资源地区分布极不 均匀，东部较为丰沛，而西部处于短缺状态，因此 美国初始水权的分配以河岸权制度和先占优先权制 度为主。东部水资源较丰富，采用河岸权制度，而 西部水资源短缺，则采用先占优先权制度＿３］。 河岸权是指河岸土地拥有人所享有的权利， 使其能够自由进出及利用河岸土地，并且能够汲 取、使用河水。河岸权与土地密切相关，其原则 水量，没有排他性；（５）除非有特殊规定，河岸权 与水量无关。 先占优先权是指水权的获得不以是否拥有与 河流相邻土地所有权为依据，而是以河流中有水 可用及占有并对水资源进行有益使用为标准。先 占优先权的特点是：（１）强化了水资源的使用性， 允许以水资源换取经济收益；（２）可以将水资源用 于远离河道甚至流域外的土地；（３）先期获得占用 权者可优先获得规定数量和质量的水资源，具有 排他性；（４）只有占用权所有者才可以获得水资源； （５）强调用水的合理性。 ３．１．２英国 英国国土面积２４．４万ｋｍ ，西北部 多低山高原，东南部为平原，属于温带海洋性气 候，年平均降水量约１ ０００ ｍｍ，北部和西部山区 的年降水量超过２ ０００ ｍｍ，中部和东部则少于 ８００ ｍｍ。英国水资源时空分布较为均匀，作为世 界上最早进行工业化的国家，同时也是最早制订 水法的国家，目前已经形成了比较完善的水资源 法律管理体系。 英国初始水权的分配采用河岸权制度，水资 源的使用权利归地表水岸边的土地占有者，或地 下含水层的土地占有者所有。用水户必须向水资 源管理部门申请取水许可证，并且按照许可证上 的条款取水，当土地占有者需要行使水资源使用 权利时，可通过许可证的延用、转让而获得。当 取水量不超过１ ０００加仑（１加仑 ３．７８５ Ｌ），且只 供土地占有者使用，或提取地表水用于农业生产 及绿化，可无需取得许可证。 ３．１．３ 日本 日本位于亚欧东部、太平洋西北 部，国土面积约３７．７９万ｋｍ ，由北海道、本州、 四国、九州４个大岛和其他７ ２００多个小岛屿组成。 日本处于亚洲季风气候区，年平均降水量约为１ ７１４ ｍｍ，接近世界年平均降水量９７０ｍｍ的２倍。但由 于日本地形陡峭，河流总长度较短，降雨集中在梅 雨期和台风期，因而大部分降水成为洪水，还没有 作为水资源被利用就流海，而且日本人口密度 相对较大，年人均降水量只有世界平均水平的１／５， 甘肃农业科技２０１５年第６期 Ｇａｎｓｕ Ａｇｒ．Ｓｃｉ．ａｎｄ Ｔｅｃｈｎ． Ｎｏ．６ ２０１５ ６１ 因此日本属于资源性缺水国家。 日本《河川法》明确了江河水资源归国家所有， 其初始水权的分配采用贯行水权制度和许可水权 制度。贯行水权制度是为处理既有水田用水权问 题而做出的规定，即１８９６年以前的既有取水团体 按照《河川法》算作获得许可团体，自动拥有水权。 许可水权制度是指江河取水、用水的水权需要得 到行政机构（建设省）的许可。日本水权制度 让水权的协议，义乌市以２亿元资金向毗邻的东 阳市购买５ ０００万ｍ 水资源的永久使用权；２００２ 年山西省从漳河输送３０００万Ｉｎ 水资源给予河南 省，完成水权转让；２００３年内蒙古和宁夏的水资 源行政主管部门依据水权市场理论，开展了水权 试点工作，取得了显著进展；水利部、松辽水利 委员会、中国水利科学研究院和辽宁省水利厅选 择大凌河流域开展了初始水权分配试点工作，并 明确规定了审批取水许可的条件，即用户必须选 定１Ｏ年一遇的枯水年度（计划基准年），在该年度 该地点的流量可确保既有取水团体的取水和国家 行政机构规定的维持河川必要流量的基础上，确 定新的取水量。 日本初始水权的分配主要遵循占有优先的原 则，但在干旱时期，用水优先权要经过干旱协调 委员会的协商。日本不允许水权销售，获得取水 许可的所有者不能自行转让水权，而只能由 根据用水户意愿加以调整。 ３．２我国初始水权分配状况 目前我国水资源分配采取的是取水许可制度， 是一种形式上的水权初始分配，是在国家保有水资 源所有权的前提下，实现水资源使用权和所有权相 对分离，赋予用水户依法享有对水资源使用和收益 的权利。但我国现行的取水许可制度并没有赋予用 水户明确的使用权主体地位，水资源权属管理的主 体只能是国家，水资源的使用权主要通过行政机构 单向配置和管理，取水权或用水权一旦取得不允许 转让。这种形式单一的水权分配方式不利于市场机 制的充分发挥，也不利于水资源的优化配置。 为了发挥市场在水资源分配中的决定性作用， 高效配置水资源，我国正从各个方面探索水权制 度的建设和完善。近年来，我国相继发布了《中华 人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理 条例》、《取水许可管理办法》、《水利部关于水权转 让的若干意见》和《水权制度建设框架》等相关法律 法规，逐步开展关于水权的法律和制度体系建设。 在水权理论研究和实践探索方面，我国取得 了一定的成效，理论研究日趋深入和全面，并在 实践中积累了不少成功经验。２０世纪末，经国务 院批准的黄河、黑河等流域的水资源统一调度和 水量统一分配方案［ ，已经形成了流域各省级行 政区初始水权分配的雏形；２００１年，由水利部和 联合组织实施的塔里木河下游应急输水行动， 成为内陆干旱地区保护生态水权的一个标志性项 目；２０００年，浙江省东阳市和义乌市签订有偿转 于２００８年完成了大凌河流域初始水权分配关键技 术研究［ ；２００７年底，广东省水利厅组织完成了 《广东省东江流域水资源分配方案》，并在２００８年 广东省常务会议上审议通过，要求东江沿岸 各用水户严格按照该方案分配的水量取用水。 ４加强和完善我国初始水权分配的思考 尽管近年来我国先后颁布了几部与水权相关 的法律法规，但在水资源使用权的归属、权限范 围和取得等方面尚缺乏具有可操作性的法律条文， 造成各地区、各部门在水资源开发利用过程中经 常发生冲突。因此，我国在建立水权制度、加快 初始水权分配工作的过程中，必须加大水权法律 与制度建设的力度。 初始水权的分配既要尊重现实又要不拘泥于 现状。要充分研究用水的界限和规范，防止因为 剧烈改变原有相对稳定的用水利益格局而造成混 乱和纷争，要协调存在利益冲突的各个用水主体 的关系，对弱势群体和生态环境用水提供有效保 障，对水权侵害行为实行利益补偿，并针对已经 发生变化的用水需求进行调整。 初始水权的分配要充分考虑分配工作的复杂性 和长期性。一个分配方案无论如何加强预见性，都 很难与社会经济的长期发展完全保持协调一致，因 此，建立一个开放的、大众广泛参与的水权制度建 设平台，将有助于不断完善初始水权分配制度。 参考文献： ［１］ 中华人民共和国水利部．水权制度建设框架［ＥＢ／ＯＬＩ． （２００５—０１—１１）［２０１５—０３—２６］ｈｔｔｐ：／／ｖｉｐ．ｃｈｉｎａｌａｗｉｎｆｏ． ｃｏｍ／ｎｅｗｌａｗ２ＯＯ２／ｓｌｃ／ｓｌｃ．ａｓｐ？ｇｉｄ＝５６７５０． ［２］范可旭，李可可．长江流域初始水权分配的初步研究 ［Ｊ］．人民长江，２００７，３８（１１）：４－５；１９． ［３］赵乐诗，马祖融．美国的水权、水分配机制［Ｊ］．中国 水利，２００１（６）：４５—６３． ［４］曹永潇，方国华．黄河流域水权分配体系研究［Ｊ］．人 民黄河，２００８，３０（５）：６－７；１１． ［５］王浩，党连文，谢新民，等．流域初始水权分配理 论与实践［Ｍ］．北京：中国水利水电出版社，２００８． （本文责编：李杨）
