・５４・ 铁路工程造价管理 对铁路建设实施土地综合开发的思考 罗 源 （成都铁路局计划统计处，四川成都６１００８１） 摘要：《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》的发布，给铁路快速发展指出了方向。但如何加快 实施，却存在一定的难度。此文在分析施行进度缓慢原因的基础上，论述如何创造条件开展铁路建 设的土地综合开发工作，并提出铁路建设实施土地综合开发应与地方规划相结合，以及做好铁路建 设基础工作，促进铁路发展的相关措施。 关键词：铁路工程；建设；土地；综合开发 中图分类号：Ｆ５３２．３；１７２８ 文献标识码：Ｂ 文章编号：１００７—９８９０（２０１５）０３—００５４—０３ Ｔｈｉｎｋｉｎｇ ｏｆ ｔｈｅ Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ Ｒａｉｌｗａｙ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ Ｌａｎｄ Ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｒｅｌｅａｓｅ ｏｆ“ｔｈｅ ｏｐｉｎｉｏｎｓ ｏｎ ｓｕｐｐｏｒｔｉｎｇ ｔｈｅ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ ｒａｉｌｗａｙ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｅｏｍｐｒｅｈｅｎ— ｓｉｒｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ”ｐｏｉｎｔｅｄ ｏｕｔ ｔｈｅ ｄｉｒｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｒａｉｌｗａｙ ｆａｓｔ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｂｕｔ ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｃｅｒｔａｉｎ ｄｉｆｉｆｃｕｌｔｙ ｏｎ ｈｏｗ ｔｏ ｓｐｅｅｄ ｕｐ ｔｈｅ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ．Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ ｔｈｅ ｃａｕｓｅ ｏｆ ｓｌｏｗ ｐｒｏｇｒｅｓｓ ｉｎ ｔｈｉｓ ｐａ— ｐｅｒ，ｈｏｗ ｔｏ ｃｒｅａｔｅ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ ｔｏ ｃａｒｒｙ ｏｕｔ ｌａｎｄ ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｉｎ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｒａｉｌｗａｙｓ ｗａｓ ｄｉｓｃｕｓｓｅｄ．Ｉｔ ｉｓ ｐｒｅｓｅｎｔｅｄ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ ｌａｎｄ ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｉｎ ｒａｉｌｗａｙ ｃｏｎ— ｓｔｕｒｃｔｉｏｎ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｃｏｍｂｉｎｅｄ ｗｉｔｈ ｌｏｃａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ ａｎｄ ｔｈｅ ｒｅｌａｔｅｄ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｔｏ ｄｏ ａ ｇｏｏｄ ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ ｊｏｂ ｏｆ ｒａｉｌｗａｙ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｒａｉｌｗａｙ． Ｋｅｙ Ｗｏｒｄｓ：Ｒａｉｌｗａｙ ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ；Ｃｏｎｓｔｕｒｃｔｉｏｎ；Ｌａｎｄ；Ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ 我国“十二五”规划期间，是西南铁路网建设规 要适当的土地资源，也需要地方的大力支持。 模最大、开工项目最多的时期。铁路建设的快速发 不然，铁路建设项目在开展和落实土地综合开发时， 展，不但提高了运输能力，方便了人们的出行，也拉 会遇到意想不到的困难和局面。 动了地方经济。不过随着铁路建设投资的加大，铁 １．１ 实施土地综合开发缺乏土地资源 路运营企业的负担也逐渐加重，甚至负债。为解决 近几年，已建成投产的铁路建设项目，因受到 这一矛盾，以国发［２０１３］３３号文发布了《国 用地指标和工程投资总额的，铁路建设项目征 务院关于改革铁路投融资加快推进铁路建设的 地仅能满足铁路运输功能必须的设施（如线路、 意见》，以国办发［２０１４］３７号文发布 车站、货场、机务、车辆整备等后勤保障类）建 了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》， 设，对与铁路运输功能配套的生产和生活设施的建 这２个文件都支持铁路企业充分利用国家“加大力 设用地，大多是按照适度从紧的原则，尽量利用已 度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用”的 征土地或在既有用地范围内挖潜扩能，很少为铁路 ，以强化铁路运输企业的运输能力和经营管理， 运输业今后的发展预留条件。以成都铁路局为例， 提高资产收益。 截止到２０１４年底，该局的铁路营业里程比“十一 １ 受条件土地综合开发工作推进 五”期末（２０１０年底）增幅２２％，其土地拥有量 增幅仅１１％。土地资源的增幅远比不上同期铁路 缓慢 建设里程的增幅。 实施土地综合开发来促进铁路建设的发展，需 第３Ｏ卷第３期 罗源：标对铁路建设实施土地综合开发的思考 ・５５・ １．２地方对铁路建设实施土地综合开发支持 力度较弱 自国家提出铁路建设实施土地综合开发以来， 地方响应铁路建设实施土地综合开发的配套政 策尚未出台，铁路行业就铁路建设实施土地综合开 发工作也没有积极促进地方发挥应有的作用。 由此造成地方对铁路建设实施土地综合开发工 作的支持力度相对较弱。铁路建设实施土地综合开 发，实施过程中土地的供给程序比较复杂，实施起来 进度也很缓慢，部分优惠条件因缺乏支撑性而 无法落实。 ２创造条件开展铁路建设的土地综合 开发 在铁路发展规划和工程建设中，拥有可支配的 土地资源是实施土地综合开发的基本条件。铁路行 业应从内部清理和外部争取２个方面人手，开展铁 路建设实施土地综合开发工作。 ２．１ 清理铁路既有土地资源 在铁路（行业或企业）管辖范围内的部分枢纽 和铁路沿线，拥有一些建设铁路时已征的土地，因作 为发展预留尚未实施项目建设，结果时间一长，再加 上监管不到位，被其周边的相邻单位扩张、修建建筑 物作为他用，或被附近居民耕种、搭建建筑物作为他 用，造成既有存量土地遭到非法侵占。这些被非法 占用的存量土地，有的不仅面积较大，而且区位较 好，具有一定的综合开发的价值。所以，开展对这类 既有存量土地资源的清理和收回，可以获得立竿见 影的效果。 ２．２对既有土地资源进行整合与规划 在以往的铁路工程设计中，出于对增加运量方 面的考虑，铁路线路选线特意通过一些经济比较发 达、人口比较密集、交通相对便利的地区，或接近城 镇。由于这些地方具备较好的生产和生活环境，所 以铁路部门在这些地区或城镇设置了一些运输管理 机构，征用了部分土地，修建了生产和生活房屋。由 于一些建设项目年代较早，当初缺乏统一的土地规 划、区域和城镇规划，修建的生产和生活房屋多为２ —３层的低矮建筑，且布局零星。如果将这部分已 用土地纳入铁路建设的土地综合开发范畴，需对此 类具有相同管理职能的机构进行整合，扩大管辖范 围，在此基础上，结合地方的区域规划和城镇规 划，对这部分土地按照综合开发利用的原则，进行统 一规划和利用。对一些分布零星及边角地带，面积 较小又不利于综合开发的土地，可以与当地协 商，置换成适用于铁路建设综合开发的土地。 ２．３有效开展铁路建设的土地综合开发 国办发［２０１４］３７号文的发布，给铁路行业在铁 路工程建设中，赋予了实施土地综合开发向地方政 府征用土地的有利。这样一来，铁路行业就可 以根据新建铁路项目，结合铁路沿线车站的设置位 置和站房面积及周边需要配套的设施，来征用土地， 论证进行综合开发的可能性和合理性。在具备综合 开发可能性的基础上，根据可能征用到的土地面积， 确定车站建设规模和综合开发的建设规模。在具备 这些前提条件和完成铁路建设项目的前期工作后， 经批复，纳入铁路建设项目，与新建车站的站场、站 房，以及配套设施实施统一联建，达到进行土地综合 开发的目的。 ３ 实施土地综合开发要与地方规划相 △ 皇口口 ３．１ 与所经城市发展规划相结合 随着国民经济的快速发展，不少地方为落 实国民经济和社会发展十二五规划纲要，开展了城 市发展规划工作，并开始对铁路大中型车站周边区 域、人口稠密区域、建筑破旧区域等按规划要求实施 旧城改造或棚户区旧房改造。铁路行业（企业）可 针对铁路建设项目的实际情况，利用地方实施 旧城改造或棚户区旧房改造的机会，采取自主投资 或是与其他投资主体联合开发等方式，打造集物流 （货运）、商业、房地产等于一体的城市综合发展模 式。 ３．２与地方物流规划相结合 目前，我国正处在以制造业为主导的工业化进 程加速期，工业的发展已逐渐成为国内大多数城市 的支柱性产业，与其配套的物流产业也开始发展起 来，各地新建的工业园区、物流园区、铁路专用线工 程也越来越多，部分城市根据其所处的地理位置和 区域条件还提出了港铁联运、空铁联运的需求。所 以，铁路行业在建设和发展运输设施的同时，应与地 方物流发展规划相结合，满足物流所需的运输能力； 同时也可以在铁路建设中与地方需求相结合，开展 生产加工、物流配送等类别的项目建设与土地开发。 ・５６・ 铁路工程造价管理 ３．３与地方交通发展规划相结合 铁路运输与其他运输方式相比，具有运量大、成 本低、受自然条件影响小的特点。并对区域经济和 城镇发展有着明显的促进作用。所以，随着铁路建 设的快速发展，不少地方越来越重视与铁路建 设相结合的交通发展规划，不断向铁路主管部门提 出在铁路建设中增设或改移车站、增加车站站房面 积、增加列车停靠对数，以及变更线路走向等诉求或 建议。在此情况下，铁路部门应根据地方的诉 求或建议，针对铁路建设项目的具体情况，如何实施 土地综合开发进行论证和研究，制订具体实施方案 和保证措施，以达到预期目的和效果。 ４ 制定措施促进铁路建设的发展 自《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意 见》发布以来，铁路行业自上而下成立了专门负责 土地综合开发的部门和机构，制定了一系列管理办 法，并将铁路建设实施土地综合开发工作落实到铁 路建设项目前期工作的各个环节，首先从组织和制 度上来保证铁路建设土地综合开发的实施。也可以 说铁路建设实施土地综合开发，是铁路建设投融资 改革迈出的第一步，但目前还处于探索阶段。 在这个探索阶段，铁路行业要想在铁路建设中按部 就班地开展土地综合开发，除了加强对外部的协调 力度外，还需要不断总结经验和吸取教训，完善和强 化自身的基础工作，通过学习和创新，不断提高管控 能力，并采取有力措施，促进铁路建设的发展。 （１）根据对成都铁路局管辖范围内铁路建设实 施土地综合开发情况的初步了解，地方根据 《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，已 开始研究支持铁路建设实施土地综合开发的相关配 套。在地方没有发布具体配套之前， 对在建的铁路项目，铁路部门或机构可与地方 主管部门进行协商，针对需要进行综合开发的土地， 订立合作框架协议，明确土地开发范围和面积、用途 和土地价格，并根据当地的土地价格先行征用，待配 套颁发后，依据签订的合作框架协议执行配套 ；对正在开展前期研究的铁路建设项目，可与地 方主管部门协调，将拟实施的土地综合开发项 目纳入铁路建设立项，并签订合作框架协议，待审 查、批复后，依据颁发的配套执行土地供给程 序。 （２）目前，铁路行业（或企业）还没有设立铁路 建设实施土地综合开发的专项资金。已建和在建的 铁路项目实施较小规模的土地综合开发，多由铁路 局或其下属多元企业自筹资金投入实施。因这两级 企业自筹资金有限，很难承担具有一定规模的土地 综合开发项目。因此，铁路行业应自上而下设立铁 路建设实施土地综合开发的专项资金，并纳入工程 设计概预算编制范围；或在铁路建设实施土地综合 开发探索阶段，以工程建设投资的形式，给铁路局或 其下属多元企业一定的补贴，促进铁路建设实施土 地综合开发的开展。 （３）各铁路局虽具有多元化经营的经验，但大 部分经营项目都或多或少地依托铁路运输的背景， 完全投入市场经营的项目并不多。再说铁路建 设实施土地综合开发的项目综合性较强，特别是与 商业配套的开发项目，不论是前期建设，还是后期经 营，都完全面向市场，给铁路部门（企业）提出了挑 战。这就要求铁路部ｆ－ｊ（企业）在铁路建设实施土 地综合开发的过程中“走出去、引进来”，通过学习、 改革、创新，不断总结经验，顺利渡过探索阶段，并取 得一定的成效。 ５ 结束语 铁路工程是国家基础设施建设的主要组成部 分，为加快铁路建设的发展，以国办发 ［２０１４］３７号文发布了《关于支持铁路建设实施土地 综合开发的意见》，国办发［２０１４］３７号文的发布，给 铁路发展指出了方向。但如何加快实施，却存在一 定的难度。本文在分析施行进度缓慢原因的基础 上，论述了铁路行业如何创造条件开展铁路建设的 土地综合开发工作，并提出了要加快铁路建设实施 土地综合开发工作应与地方规划相结合，而且要做 好铁路建设方面的基础工作，落实措施，促进铁路建 设的发展。 参考文献 ［１ ｌｌ２］叶苏东．ＢＯＴ模式开发城市轨道交通项目的补偿机制研究 ［Ｊ］．北京交通大学学报（社会科学版），２０１２（４）：２８—３５． ［３］夏朝阳．城市轨道交通与土地资源综合开发研究［Ｄ］．上海：同 济大学，２００６． ［４］郁俞．轨道交通与商业的联合开发及一体化设计初探［Ｄ］．上 海：同济大学，２００８． 责任编辑：李学林 收稿日期：２０１５—０４—１６
