第２０卷第３期 ２００９年６月 广西社会主义学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｇｕａｎｇｘｉ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｓｏｃｉａｌｉｓｍ Ｖ０１．２０ Ｎｏ．３ Ｊｕｎ．２００９ 优化结构：降低行政成本的关键 曹 勇 日 力 （安徽财经大学，安徽合肥２３３０３０） ［摘要］目前行政成本增长过快已引起人们的极大关注，并且对社会发展产生了一定的负 面影响。本文从行政成本的概念开始，分析了行政成本过高的原因，最后，提出基于结构优化的 降低行政成本的措施。 ［关键词］结构优化：行政成本 ｄｏｉ：１０．３９６９￣．ｉｓｓｎ．１００９－０３３９．２００９．０３．０２１ ［中图分类￣］Ｄ２９３．３ 【文献标＂￣，ｎ，Ｅ－ｑｌＡ 【文章编￣］１００９—０３３９（２００９）０３—００８４—０３ 党的十六大报告指出：“要深化行政管理改 革，进一步转变职能，改进管理方式，推行电子 范围内。用经济学术语可将其表述为：在的行政 管理职能范围既定的条件下，当行政管理支出的边 政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、 运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理。” 这段话的核心就是要降低行政成本。在当前金融危 机的背景下，降低行政成本显得更具有紧迫性和重 要性。 一际成本等于行政管理支出的边际收益时，行政管理 支出的数量达到最优，行政成本得到有效控制，从而 实现降低行政成本的目标。 二、行政成本过高的原因 控制行政成本是世界各国行政发展的共有难 、行政成本概念的界定 题，人们对这一问题的关注越来越多，我们也不禁要 问行政成本过高的瓶颈究竟在哪里？ 第一，行政机构设置庞大，管理职能众多，行政 运作成本高。从纵向看，目前我国现行的是—— 省——市——县——乡的行政架构。由于机构设置 要求上下对口，有多少机构，从省到市再到县， 行政成本主要是为了维持机构运转所产生 的费用，即机构内部为了维持正常运转，在一定 时期内付出的费用之和。行政成本是以行政管理支 出的形式表现｝Ｈ来的，而行政管理支出又是财政支 出的一一部分。根据瓦格纳法则，随着经济的不断发 展，财政支出随国家职能的扩展而不断增长，而国家 职能在不同时期的重点也是有所变化的。由此可见， 对行政成本的有效控制，并不意味着行政管理支出 最基层到乡镇，都要有多少机构。每一级层次的 设立，都需要有一与之相适应的机构、人员来支撑， 经费及相关办公设备的费用多数来源于公共财政， 这必然导致行政成本的增加。从横向来看，我国虽然 数额越少越好，而应通过结构优化将其控制在合理 收稿日期：２００９—０５—０７ 基金项目：安徽省教育厅２００９年度人文社会科学研究项目《降低行政成本的对策研究｝（２００９ｓｋ１４１）的阶段性成果。 作者简介：曹勇，安徽财经大学政治学院讲师，研究方向为公共管理。 ８４ 曹勇：优化结构：降低行政成本的关键 过高的关键。 第一，优化行政结构，降低行政成本。在我国当 前发展阶段，的责任是经济和社会发展必不可 少的，规模增长的核心在于权力与职能的 经过了多次机构改革，也取得了相应的成果，但并不 尽如人意，机构分工过细、职能交叉的问题并没 有得到根本改变，从而造成政出多门、多头管理，使 行政成本节节攀高。 第二，决策失误造成巨额损失。行政决策是 扩张，所以，只有合理界定的职能和权力，才能 从根本上防止规模的无限增长，从而降低 行政管理工作的中心环节，是所有行政活动的前提， 决定其他行政活动的方向，行政决策的失误直接导 致行政成本增加给财政带来巨大浪费。一些地方政 府在决策时，个别领导人“拍脑袋”决策，或不计成本 搞形式主义，如节Ｅｔ工程、形象工程等导致财政巨额 开支浪费。 第三，财政预算结构不完善。长期以来，我国各 级的预算，分为预算内、预算外资金，由于财政 分配实际上主要对预算内资金进行分配，导致预算 外资金游离于预算管理之外，使掌握预算外资金的 部门在使用上产生随意性和隐蔽性，容易造成公务 消费中更多的浪费行为。而对于预算内资金，由于我 国的预算没有形成鼓励节约的机制，许多 部门为了获得更多的财政资金，通常设法争取最大 化的预算规模，为行政成本的增长提供了空间。 第四，监督约束机构不完善。信息的高度不对称 和监督乏力，是行政成本过高现象难以遏制的重要 原因。、审计、和上级对下级的监督都属 于内监督，在行政透明度较低的条件下，容易形 成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的 监督“死角”。另外，在财政预算的审议环节，政 府向提交的预算报告项目不明细或不完备，使 无法真正履行法律意义的权威审议。同时， 按照法律规定，预算经批准后无权任意更 改，但事实上部门不严格执行预算的情况屡见 不鲜，预算执行的弹性化和容易变通的特点，为一些 大手大脚地花钱提供了便利。 三、优化结构：降低行政成本的关键 由于行政成本的社会属性，它不仅仅被理 解为是越低越好的逆指标，而应该是一个中性指标， 即行政成本应保持在合理的范围之内。我们认 为，基于结构优化的再造是治理我国行政成本 行政成本。纵观我国机构改革史，不难发现始终 很难走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪 圈，究其原因，固然有职能转变不到位的因素， 但也有机构编制没有法治化的问题。为了使机构改 革成果得以巩固，必须促进机构编制法治化。一方面 要对机构的设立条件、机构编制的增加或减少的程 序等，以法律的形式作出明确的规定；另一方面，要 对各个机构的规格、职能、职责范围、人员编制等分 别予以立法，作为各行政机关依法行政的部门法律， 同时，对不经司法程序、随意扩张、擅自建立的机构， 除勒令限期撤销外，还要追究主管者和当事人的法 律责任，逐步实现机构编制的法治化，以防止机 构反弹带来的规模扩张。 第二，优化行政决策结构，降低行政成本。 决策机制的结构主要由决策主体、决策机构、决策制 度、决策程序四个要件组成。在决策主体方面，我们 要改变少数人拍脑袋的做法，积极构建决策主体多 元化的目标。在现代社会，决策主体不仅包括那 些拥有最后抉择权的个人、团体、机构，如行政首脑、 各部委、研究专门机构等，而且也包括那些 对决策的性质、方向、内容、范围和进程实际发 生影响的个人、团体和机构，如政党、社会团体、公 民、新闻媒体等。在决策机构方面，实现决策机 构专门化。一个结构合理、功能完备的决策机构 是当代决策科学化、民主化的基本条件，它至少 包括以下专门化的系统：一是决策中枢系统。中枢系 统是决策组织机构的核心和灵魂。它的主要任 务是提出决策的问题，规定决策的性质、方 向、原则和目标，确认决策的标准，确定决 策的基本规范和程序，对各种方案进行讨论和分析， 并最后选定决策方案。二是参谋咨询系统。参谋咨询 ８５ 曹勇：优化结构：降低行政成本的关键 系统是决策中枢系统的思想库、智囊团，其职能 是对决策中枢系统提出的决策问题进行调查研究、 分析论证，提出决策根据，制定决策方案，以备决策 中枢系统选择。三是信息情报系统。信息情报系统的 职能是经常地搜集、整理、筛选、加工和贮存社会经 济与政治生活各个方面的历史和现状的信息资料， 以保证决策有大量、全面的信息情报可供运用， 分析决策执行过程中存在的问题，发现决策的偏差， 并及时反馈到决策中枢系统。四是监督反馈系统。它 的主要功能是监督决策本身是否正确，并及时 反馈到决策中枢，以避免决策的重大失误，监督 已经通过的法律和既定的的贯彻和执行，发现 问题和偏差，及时纠正。在决策制度方面，决策 机制不仅要明确其决策主体和机构，而且还要建立 决策的规章制度，即决策制度。当代决策制度主 要包括决策社情反映制度、决策公开制度、决策 失误责任追究制度。在决策程序方面，从一定意义上 说，决策就是按程序决策。决策需要程序， 而且要求规范化，包括发现问题、确定目标，预测分 析、充分论证，综合评价、方案选优，实施反馈、修正 完善四个环节的规范化。 第三，优化公共预算结构，降低行政成本。完善 公共财政预算编制，扩大预算编制的范围，应尽快取 消预算外收支，逐步将预算外收支纳入预 算内管理，把预算内和预算外资金结合起来，建立统 一的预算体系，形成一个覆盖所有收支、不 存在任何游离于预算之外的收支项目的完整统 一的公共预算。这样可以充分反映以为主体的 资金收支活动的全貌，可以反映控制、调节的财 政性资金的流量和流向。 第四，优化行政绩效评估体系，降低行政成本， 将行政成本的高低作为政绩考核的重要内容之一。 长期以来，我国对的考核指标体系带有明 显的“ＧＤＰ”化倾向。这种绩效评估模式的最大特点 就是过于注重施政成效，而不注重施政成本。领导干 部在工作中应该有政绩，但是片面追求表面政绩，一 味的以ＧＤＰ作为考核指标已经被证实存在明显的 ８６ 弊端。将行政成本的高低作为政绩考核的重要内容， 不失为一种理性的选择。应将行政成本占财政收入 的比重、占财政支出的比重、占ＧＤＰ的比重以及行 政成本增长率、重大性工程建设投入产出比、社 会经济可持续发展指数等相关指标，作为政绩考核 的基本指标。这样，必然会提高工作人员的成本 意识，降低行政成本。 第五，优化监督结构，降低行政成本。各级 应经常监督各级财政预算执行情况，通过调查 和听证等方式对行政部门进行经常性监督，把重心 转到日常监督上来，实现全方位、多层次、多环节的 监督，使日常监督贯穿财政活动的全领域；加强审计 监督和纪检监察监督，强化对部门预算执行情况审 计和领导干部离任审计，提高审计和监察的水平；加 强媒体和公众的监督，建立机关公务消费的公 开机制，将机关消费置于媒体和公众的监督之 下。监督是有成本的，内部监督机构越多，成本越高， 并且容易互相推脱职责，监督效果不佳。而外部监督 （如对进行认真的监督，公民对进行有 效的监督，的收入和开支进行公示，新闻对 的行为进行监督等）与自己监督相比， 监督成本大大降低，效力显著，如通过网络监督使一 些行政高消费被揭露就体现了外部监督的力量。 ［参考文献］ ｆ１１杨曦．对管理中优化管理流程有效降低行政 成本的探究［１１．湖北社会科学，２００６（１１）． 【２］胡海．降低行政成本的路径选择ｕＪ＿湖南行政学院 学报，２００８（２）． 『３１赵雪．中国地方行政成本过高原因的实证分 析与对策ＵＩ．通化师范学院学报，２００９（１）． 责任编辑：金荣
