树立现代执法理念
执法机关要坚持执法为民，要从端正执法思想、转变执法观念入手，使广大执法人员在执法思想观念上来一次，进一步明确“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”的问题，使执法为民的思想根植于每一个执法人员的头脑中，体现在法制工作和队伍建设的每一个环节之中。转变执法理念，端正执法指导思想，树立现代执法理念是当前和今后执法工作和队伍建设中一个极其重要的任务。
一、 现代执法理念的概念
什么是现代执法理念？现代执法理念包涵了“现代”和“执法理念”两个概念，“现代”相对于“传统”，是一个带有时代烙印的概念，随着时间的变迁，历史的发展，它的内涵也在不断的发展变化；执法理念即执法的指导思想，是指影响和制约执法行为的思维、意识。因此，现代执法理念是一个时代的产物，它是随着社会文明进步和法治的发展而发展，在不同的历史条件下，具有不同的内涵。如刑法修改前的有罪推定原则，在当时的历史条件下，成为刑事执法的指导思想之一，在惩处犯罪中发挥了积极的作用。随着时代的进步，保护和尊重已成为时代的要求，有罪推定逐渐被淘汰，被无罪推定原则所替代。但有罪推定原则至今仍然支配着一些执法人员的思维。针对当前执法机关普遍存在的“重管理轻服务”、“重打击轻保护”、“重权力轻监督”、“重办案轻保护”、“重公权轻私权”等问题提出的“管理与服务并重”、“打击与保护并重”、“权力与监督并重”、“破案与办案并重”、“公权与私权并重”等观念就是一种符合历史发展的现代执法理念。笔者认为，在当前的历史条件下，现代执法理念是指以尊重和保障为核心，以程序意识、证据意识、诉讼意识等为重点的符合时代发展要求的一种执法思维、意识。现代执法理念还包括公开公平处理、保障公民知情权、法无明文规定不为罪、疑罪从无等以保障为基本理念的执法观念。执法机关和广大执法人员要转变执法观念，端正执法指导思想，树立现代执法理念，
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当前首要的任务是树立以切实尊重和保障为核心，以提高程序意识、证据意识、诉讼意识为重点的执法理念。
二、树立以尊重和保障为核心的现代执法理念的重要性和必要性。
（一）尊重和保障是的要求。报告把民主法制建设摆到了一个重要的位置，显示了党对民主法制建设空前的重视。报告中提出，要“完善保护私人财产的法律制度”。这就要求国家平等保护处于不同所有制下的财产，禁止任何人用任何手段侵占或损毁。不论哪种所有制下的财产，都是法律承认和保护的利益。再比如，报告提出：“完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益”。在这方面，保障公民正当刑事诉讼权利的问题特别值得人们关注。人身权利和自由是公民一切权利与自由中最为基本的部分。人身权利与自由得不到保障，其他权利都是空的。执法机关在具体的执法活动中，若拘泥于传统观念、习惯做法，凭感觉、经验办事，随意执法，有法不依、违法不究，就很可能会对公民人身权利和自由产生现实损害。因此执法机关贯彻落实党的精神，必须尽快转变执法观念，真正在思想和感情上确立尊重和保障的意识，实现执法观念的革新。
（二）尊重和保障是法律和道义上的需要。规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”、“任何公民享有和法律规定的权利”、“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者公民的人身自由”。每一个人都是司法的作用者，都有权要求在司法程序中受到一定的尊重，不允许自身的权利被随意剥夺和侵犯。执法机关的执法活动必须以法律为准绳，以人民群众的利益为最高利益。执法机关和广大执法人员要深怀爱民之心，恪守为民之责，做到执法为民。
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（三）尊重和保障是对执法工作的实际要求。在现代民主社会中，执法机关的任务是依法履行职责，坚持对党负责、让人民满意和对法律负责的一致性，捍卫人民的基本权利，维护社会的公共秩序和公众的福利。囿于传统对于司法机关任务认识上的偏差，司法人员往往重视打击犯罪而忽视保障的任务。司法机关执法时对犯罪嫌疑人人格的不尊重，也是公众对执法机关不信任的根源之一。如果执法人员在人民心中树立尊重、维护和保护的形象，公众的信任就会加强，执法人员就会被群众看作是自己当中的一分子，社会的合作就会得到促进，执法人员就能更密切地联系群众，通过人民群众的支持、参与，更好地履行职能作用，促进社会治安的稳定和发展。
三、传统的执法观念是造成执法机关执法形象不佳、执法权威性不高的根本原因
（一）意识淡薄。作为权利的最一般形式，是人们在平等基础上所必须享有的物质上和精神上的基本权利，包括应有权利、法定权利和实有权利。应有权利是特定社会的人们基于当时的社会物质生活条件和文化传统而产生出来的权利需求，是社会成员所应该享有的基本权利；法定权利是指公民所享有的被法律所确认并以国家强制力予以保障的权利。作为一种法定权利，往往表现为公民权，包括政治、经济、文化权利和其他社会权利；实有权利是指在现实社会生活中人们所实际享有的权利。在这三种形态中，应有权利是的最高境界，应有权利向实有权利的转化，要通过一定的手段，而法律规范就是其中重要的手段之一。因此，应有权利往往首先转化为法定权利，通过法律的确认，获得了法的强制力保证，从而为最终转化为实有权利提供了可能性。但记载在法律文本上的权利，决不等同于人们在现实生活中享有的权利，法定权利与实有权利之间仍然存在着一定的距离，需要立法者、执法者和社会个体共同做出努力。鉴于执法机关在国家生活中的重要地位，在推动发展的进程中担负着重要的职责。执法机关不仅是惩治犯罪的工具，更应该是一种公益的机构，更应该发挥保障个利不受侵犯的作用，要通过执法，保障公民的法定权利转化为实有权利。但在执法实践中，不少执法人员错误地认为：尊重
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犯罪嫌疑人的，不利于办案，甚至有可能放纵犯罪，给人民生命财产造成更大的损害。他们认为是律师和各种组织设置在执法道路上的绊脚石，是给执法机关套上的紧箍咒，阻碍了执法机关行使打击犯罪，保护人民的职能。一些执法人员意识淡薄，随意剥夺违法犯罪嫌疑人的合法权利，思想严重。有的人甚至还提出证人不作证怎么处罚的问题。滥用强制措施、非法插手经济纠纷，留置和刑事拘留延长至30天，超范围、超期限，取保候审久保不审，监视居住搞非法关押、随意剥夺犯罪嫌疑人的知情权、质疑权、申诉权等现象不同程度存在于执法活动中。执法人员意识的缺乏是造成执法不公、不严，执法形象不高的根本原因。
（二）程序意识不强。重实体轻程序是长期以来制约执法机关的顽症之一，一直得不到根治，一些执法人员认为只要最终的处理结果是公正的，程序上简化一点也没有多大关系，片面强调刑事司法的惩治功能，主张程序为人所役使而不是人为程序所役使，当程序成为自己的力量时就弃而不用。先侦查后立案、先处罚后裁决、先告知后取证、随意搜查等现象屡禁不止，甚至个别执法人员还提出：规范执法应该抓大放小，案件只要能处理掉就好了，没有必要讲究细枝末节。认为办案程序越简易越好，监督越少越好，自由裁量权越大越好。部分执法人员包括领导干部，规范执法意识不强，对一些规范执法的制度，认为是自讨苦吃，不胜其烦，怨气冲天。这些旧的、不合时宜的执法观念多年来一直困扰着我们的执法工作，阻碍了法制建设的进程，制约了执法质量的提高，已经到了非改不可的地步。
（三）证据意识欠缺。证据是用来证明案件真实情况的一切事实，是执法机关查明案件事实的有关事实材料，也是执法机关认定案件事实的依据。随着法制改革的深入，司法实践中对证据的要求越来越高。但目前一些执法人员证据意识淡薄，对证据的重要性认识不足，取证水平不高，制约了执法机关整体执法水平的提高。主要表现为：一是取证主体不合法，如单人取证、办案人与鉴定人同一、同一案件中既当证人又当办案人员等情况不
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是个别现象；二是证据形式违法，如对证人使用讯问笔录，继续盘问期间使用讯问笔录等；三是取证程序违法，表现为先取证、后立案，先告知拟处罚决定，后取证；四是取证手段违法，在材料中反映为使用指供、诱供，取证前未告诉相关人员其依法享有的权利和承担的法律责任，未表明身份等情况；五是取证手段简单，过分依赖言词证据。刑讯逼供、滥用强制措施、超期羁押的问题之所以成为顽症，根本原因就是这种思想长期左右着执法人员的思维。另外我们的取证工作上还存在讯问笔录意思模糊不清，抓不住要点，自说自话，对现场证据固定不及时，对一些佐证材料不认真加以核实等问题，极个别执法人员甚至仿造、伪造证据。这些现象直接影响了执法机关整体执法质量的提高。
（四）诉讼意识不强。在刑事执法活动中，诉讼意识相对较强，执法人员基本上能够按照刑事诉讼法律法规的规定办理案件；但在行政执法过程中，执法机关集调查和处罚权于一身，受到的制约与监督相对弱一些，诉讼意识相比之下普遍比较淡薄。一些基层领导和执法人员甚至认为行政案件的办案程序太多太繁，工作量大，既浪费时间又浪费精力，一个简单的行政案件没有必要搞得如此复杂，提出要简化行政办案程序。却没有想到即便是一个简单的行政案件，会对公民个体产生什么样的实质性影响。因此，行政执法中存在的取证不及时、不到位，笔录简单粗糙，法律文书制作不规范，程序前后颠倒、混乱，处罚不公正等问题也就不足为怪了。一旦当事人提起复议、诉讼，一些基层单位往往一撤了之，工作陷于被动，损害了执法机关的形象和威信，损害了法的严肃性。
在民主法制建设不断加强，观念日益深入人心的国内外大环境中，这些传统的执法观念和思想意识已严重阻碍了执法机关法制化进程，制约着执法机关严格公正文明执法。不仅会妨碍社会主义市场经济的发展，不利于社会的全面进步，而且不利于保护最广大人民的根本利益。
四、树立现代执法理念，端正执法指导思想，切实做到尊重和保障。
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（一）牢固树立意识，把尊重和保障放在执法的首要位置抓紧抓好。是社会政治、经济发展到一定阶段的产物，并随着社会的发展而发展。早在17、18世纪，资产阶级思想家针对封建的神权和王权思想，提出了“天赋”、“人人生而平等”的主张，认为即不是神授也不是君主恩赐的，是人生来俱有不可剥夺，不分种族、阶级、国籍、肤色等，一切人享有的基本权利。1966年12月16日联合国大会通过的决议《公民权利和政治权利国际公约》指出：是源于人身的固有尊严。新中国成立后，中国的发展实现了历史性的转折，半个世纪以来，中国人民在中国的领导下，以国家主人翁的姿态，为消灭贫穷落后，建设富强、民主、文明的国家，实现享有充分的崇高理想，进行了长期不懈的探索和矢志不渝的奋斗，使中国的状况发生了翻天覆地的变化。八二，把公民的基本权利和义务以国家根本大法的形式确认下来，从而实现了的法律化。82年到99年，国家又对进行了四次大的修改，逐步丰富和完善了我国的内涵；党的提出了“切实尊重和保护”，“保护公民和法人的政治、经济和文化权益”的主张，极大地推动了我国理论的研究和事业的发展。中国的状况在不断改善、发展，取得了有目共睹的成就。
我国公民的基本内容主要包含在中。八二（《修正案四》）规定公民的基本权利主要包括以下几个方面的内容：一是平等权；二是政治权利，包括选举权和被选举权、表现自由权（言论、出版、集会、结社、、示威权）、监督权；三是精神、文化活动的自由权，包括宗教信仰自由权、文化活动自由权、通信自由和秘密权；四是人身自由与人格尊严权；五是社会经济权利，包括财产权、劳动权、休息权、生存权、受教育权；六是获得权利救济的权利，包括提起申诉、控告权、国家赔偿及补偿请求权。随着我国批准加入《公民权利和政治权利国际公约》，公约规定的一些权利也将成为我国公民的法定权利。从这些规定可以看出，我国的法律与公约的规定是基本一致的，但仍存在一些差异，如无罪推定原则、不被强迫作不利于自己的证言或强迫承认犯罪（即沉默权）等规定。如果从规定的“中华人民共和国的一切权利属于人民。公民在法律面前一律平等”的内
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容看，我国人民享有的法定权利比公约规定的更为广泛。但公约对各项公民权利作出了具体而详尽地规定，尤其是对刑事执法中涉及公民的权利和自由问题，规定得更为系统、明确和具体，对于世界各国的活动和执法实践具有深远的指导意义，也将对我国的执法活动产生重要影响。如何尊重和保障已经成为现代执法活动的首要目标和基本任务，也是现代执法理念的核心内容，一切的程序、证据和诉讼活动，最终都是为了更好地保障和维护展开的。执法机关要主动适应这种变化，在执法活动中牢固树立意识，切实转变陈旧落后的执法观念和做法，确立尊重和保障公民合法权利的基本理念。
（二）进一步增强程序意识，以程序保公平，以程序维护当事人的合法利益。党的十一届三中全会后，我国加快了立法的进程,和地方也制定了一大批行规和地方性法规，以为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成。改变了过去相当长一段时间里存在的无法可依的局面，使我国的政治、经济、文化和社会生活的各个方面基本上实现了有法可依。但是由于法律本身的局限性和社会发展的不确定性，刑法及有关行政、治安管理法规等实体法不可能将违法犯罪的内涵和外延规定的天衣无缝，使得人们在罪与非罪、此罪与彼罪、量罚是否适当等问题上形成不同甚至完全相反的看法。而且根据人类现有的理性、认知水平和诉讼本身的，诉讼中的事实可能会最大限度地接近案件的事实，但永远不可能等同、一致，事实是无法完全获得的，导致了实体公正的实现必然是有限度的。因此，在实体公正与程序公正两个价值目标发生冲突时，程序公正是我们现实、理性和必然的选择。当前执法机关正在开展的规范执法活动，说到底就是要规范执法程序，以程序来规范和提高执法质量。各级执法机关的领导和执法人员要进一步增强程序意识，牢固树立以程序公正来保障实体公正，以程序公正来促进执法公平，保护公民合法权益的现代执法理念。
（三）正确认识证据的证明标准，强化证据意识，提高办案质量。执法实践中大量存在把法律事实等同于客观事实，把三大诉讼证明标准相互混淆的情况。因此，要强化执法
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人员的证据意识，首要的是要解决什么是正确的证据意识。“案件事实清楚、证据确实充分”是我国三大诉讼法对认定案件事实的统一标准，什么是事实清楚，证据要达到什么程度才是确实充分？司法实践中存在不同的理解，理论界也提出了不同意见和主张。我们认为：1、这里的案件事实是指法律事实而非客观事实。长期以来，客观真实说一直支配着我国的执法活动，认为诉讼中证明的任务是确定案件的客观真实，认定的事实必须达到客观真实的程度。但是案件事实是已经发生并不可能再重现的客观事件，这种客观事件无法以科学实验的方法加以证明，想得到绝对真实的案件事实从理论上来说是不可能的。况且，客观真实仅仅只是执法的其中一个价值，还要考虑效率、成本与公正等问题。执法人员只能在一定的期间内，通过收集、运用证据，按照证据法、诉讼法和实体法的要求，进行逻辑思维、分析和判断，推断出案件的事实，这种事实是在诉讼过程中形成、仅具有诉讼意义的事实，我们称之为法律事实。从上述分析可以看出，法律事实不可避免地渗透了人的主观意志，既不可能达到全面、完整，也不可能确保绝对与案件的客观相符，但法律事实必须是按照证据规则和程序规则收集的证据予以证明了的事实。客观真实是诉讼的最高理想，而法律事实才是司法人员据以处理案件的依据。 2、在不同的诉讼中，“确实充分”的要求是不同的，也就是说，不同诉讼中的证明标准是不一样的。刑事诉讼程序、行政诉讼程序和民事诉讼程序之所以要分别立法，其案件要分别依据不同的诉讼法来处理，是因为不同诉讼中对所涉及的对象的影响是不同的。刑事诉讼所要解决的是犯罪嫌疑人是否构成了犯罪以及如何处罚问题，涉及到公民的人身权利、社会权利和政治权利，一旦处理错误，就很难补救，这种补救也是没有实质意义的，其影响对公民个体来讲是比较严重的；行政诉讼的客体是行政行为的合法性，直接涉及公共利益和公民、法人的财产权和一定范围的人身权；而民事诉讼主要是为了解决当事人之间的权利、义务纠纷，一般只涉及公民的财产权。与刑事诉讼不同的是，民事案件的错误可以获得实质性和完整性的补救。三大诉讼对公共利益和公民权益影响的严重程度，刑事诉讼最高，行政诉讼居其次，民事诉讼最低。因此，在三大诉讼中，对证据的不同要求既具有现实意义，也是可行的。
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这三个证明标准就是优势证明标准、排除合理怀疑标准、清楚而有说服力的标准。优势证明标准是指承担证明责任的一方当事人要提供足够的证据使执法者相信案件事实的存在比不存在更具有可能性，要使执法者相信其所提供的证据比对方当事人提供的相反证据具有较强的证明力；排除合理怀疑标准是指所认定的犯罪事实排除了所有的合理怀疑。在三大诉讼中，民事诉讼当事人之间的权利义务是对等的，一般采用优势证明标准；刑事诉讼当事人之间的权利义务不等程度最高，一般采用排除合理怀疑标准，在犯罪嫌疑人承担证明责任的条件下，应当采用优势证明标准。也就是说，刑事诉讼采用混合证明标准；行政诉讼当事人的权利义务的不对等介于两者之间，采用严格程度介于其间的证明标准，即清楚而有说服力的证明标准。什么是清楚而有说服力的标准？可以从以下几个方面进行理解：一是行政机关提供的证据比行政相对人的证据具有明显优势；二是允许存在合理怀疑；三是行政机关的证据之间具有清楚的逻辑关系；四是行政机关的证据充分而且具有一定的说服力。虽然目前三大诉讼法对证据的要求还未作出明确的修改，但理论界已经基本达成了共识，司法实践中也在陆续采用上述不同标准，这也是下一步诉讼法律修改的一个基本方向。执法机关和广大执法人员要主动适应这些变化，在执法活动中，要根据案件性质的不同采用不同的证明标准，减少无谓的资源浪费，既要提高办案质量，又要兼顾效率与公平。
（四）以诉讼为标准，提高执法办案质量，维护公民合法利益。随着立法进程的加快，近年来国家强化了司法救济途径，相继出台了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》等法律。2002年，最高人民制订了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》、《执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》两个司法解释。这些法律法规以及司法解释的出台，必然对执法机关的行政执法产生重大影响，但一些基层领导和执法人员对此麻木不仁，反应迟钝。不仅没有对此引起足够的重视，反而与精神背道而驰，不是从规范执法，提高执法水平和办案质量的要求来考虑问题，而仍然停留在计划经济条件下形成的如何方便管理、简化处理的思维模式上。执法机关必须端正
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执法观念，进一步增强诉讼意识，要以诉讼为标准，规范执法办案程序，要用诉讼证据的要求来固定、提取、转化证据，提高证据的证明效力，使每个案件的质量都能达到诉讼的要求，经得起法庭诉讼中质证的考验，以过硬的执法办案质量来维护社会公共秩序，保护公民的合法利益。
转变执法观念、端正执法指导思想、创新执法理念不应该只是口号，而应在执法机关执法的制度以及实践中得到充分的贯彻执行。更新观念是一个艰巨的过程，不可能一蹴而就、毕其功于一役，必须有长期宣传教育的思想准备，更新观念又是一个艰苦的过程，伴随着激烈的思想斗争，需要有自我的勇气和精神，等待执法机关的将是一条充满挑战和荆棘但也是阳光大道的未来。
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