规划改革背景下的城市开发边界划定研究木 Ａ ＳＴＵＤＹ ＯＮ ＴＨＥ ＤＥＬｌＭＩＴＡＴｌＯＮ ＯＦ ＵＲＢＡＮ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ ＢＯＵＮＤＡＲＹ ＵＮＤＥＲ ＴＨＥ ＩＮＳＴＩＴＵＴＩＯＮＡＬ ＲＥＦＯＲＭ ＯＦ ＰＬＡＮＮＩＮＧ ＳＹＳＴＥＭ 殷会良李枫王玉虎王颖 ＹＩＮＨｕｉｌｉａｎｇ；ＬＩＦｅｎｇ；ＷＡＮＧＹｕｈｕ；ＷＡＮＧＹｉｎｇ 【摘要】城市开发边界划定试点工作是住房城乡 建设部和国土资源部联合开展的一项重要工作， 也是国家空间规划改革的重要组成部分。 试点城市探索实践表明，城市开发边界划定的重 点不在于增加一条规划界线，而在于整合和完善 现有规划体系；不在于研究如何划定边界，而在 于通过划定边界的过程探索如何完善规划管理制 度。本文重点研究分析试点工作中形成的可推广 经验与存在的问题，涉及城市开发边界的基本定 义、划定范围、划定方法、管理要求等方面，并 为今后进一步完善城市开发边界制度提出具体建 议。 【关键词】城市开发边界；规划改革；．两规 合一；规划管理 ＡＢＳＴＲＡＣＴ：Ｔｈｅ ｉｄｅｎｔｉｆｉｃａｔｉＯｎ ｏｆ Ｕｒｂａｎ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｂｏｕｎｄａｒｉｅｓ ｉｓ ｏｎｅ ｏｆ ｔｈｅ ｍｏｓｔ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅ ｔａｓｋｓ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅ Ｍｉｎｉｓｔｒｙ ｏｆ Ｈｏｕｓｉｎｇ ａｎｄ Ｕｒｂａｎ—Ｒｕｒａｌ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ Ｐｅｏｐｌｅ’Ｓ Ｒｅｐｕｂｌｉｃ ｏｆ Ｃｈｉｎａ（ＭＯＨＵＲＤ）ａｎｄ ｔｈｅ Ｍｉｎｉｓｔｒｙ ｏｆ Ｌａｎｄ ａｎｄ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｐｅｏｐｌｅ’Ｓ Ｒｅｐｕｂｌｉｃ ｏｆ Ｃｈｉｎａ（ＭＯＬＲ），ａｎｄ ｉｔ ａｌｓｏ ｗｏｒｋｓ ａｓ ｏｎｅ ｏｆ ｔｈｅ ｍｏｓｔ ｖｉｔａｌ ｃｏｍｐｏｎｅｎｔｓ ｏｆ ｔｈｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｒｅｆｏｒｍ ｏｆ ｎａｔｉｏｎａｌ ｓｐａｔｉａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ．Ｔｈｅ ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ ｏｆ ｔｈｅ ｔａｓｋ ｉｓ ｎｏｔ ｔｏ ａｄｄ ａ ｎｅｗ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｂｏｕｎｄａｒｙ，ｂｕｔ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ．Ｍｏｒｅｏｖｅｒ，ｉｔ ｉｓ ｎｏｔ ｔｏ ｓｔｕｄｙ ｈｏｗ ｔｏ ｐｌａｎ ｔｈｅ ｂｏｕｎｄａｒｙ，ｂｕｔ ｔｏ ｅｘｐｌｏｒｅ ｈｏｗ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｄｕｒｅ ｏｆ ｂｏｕｎｄａｒｙ ｄｅｌｉｎｅａｔｉｏｎ．Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｍａｉｎｌｙ ｆｏｃｕｓ ｏｎ ｔｈｅ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ａｎｄ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｄｒａｗｎ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｔａｓｋｓ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ ｔｈｅ ｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎ，ｓｃｏｐｅ， ｍｅｔｈｏｄｏｌｏｇｙ，ａｎｄ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｂｏｕｎｄａｒｉｅｓ．ａｎｄ ｐｒｏｐｏｓｅｓ ｎｅｗ ｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓ ｏｎ ｈｏｗ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｕｒｂａｎ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｂｏｕｎｄａｒｙ ｓｙｓｔｅｍ． ＫＥＹＷＯＲＤＳ：ｕｒｂａｎ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｂｏｕｎｄａｒｙ ｒｅｆｏｒｍ ｏｆ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ；ｔｗｏ—ｐｌａｎ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ 自２０１ ３年城镇化工作会议提出 科学设 置开发强度 尽快把每个城市特别是特大城市开 发边界划定 把城市放在大自然中，把绿水青山 保留给城市居民”的要求以来，划定与实施城市 开发边界（ｕｒｂａｎ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｂｏｕｎｄａｒｙ）成为规划体 制改革的重要工作内容之一。２０１ ４年５月，住房城 乡建设部与国土资源部按照推进新型城镇化 的工作部署 在全国选取了北京、沈阳 上海． 、南京、．苏，ｉｔ、ｌ、杭州 厦门．郑州．武汉 广州 深圳、成都、贵阳、西安等１４个城市 联合开展 城市开发边界划定试点工作（图１）。目前 两部委 已组织对试点城市划定成果进行专家论证，并总 结经验形成《城市开发边界划定技术要点》 。 １ 城市开发边界的国内外文献综述 城市开发边界并不是一个新事物。从霍华 德的 田园城市 大伦敦规划的绿环，到１年代美国城市增长边界（一洋 礴堂 擗球 ｌｕｒｂａｎ ｇｒｏｗｔｈ、 薄 ９７０ 界垫 窜 一Ｊｉ殳吣 声 ｂｏｕｎｄａＨ蛳 ｒｙ，＿ 以下简称ＵＧＢ）等都试图通过空间界线和规模管 控对城市用地扩张做出控制和引导。其中，根据 １ ９００年代霍华德的理论． 田园城市 是有适宜 规模的 而城市规模需通过城市外围的绿带进行 这种绿带就是针对城市开发边界的最早设 想”Ｊ。１ ９３８年， 《大伦敦绿带规划法案》颁布 在伦敦周边确定了环城绿带用地 此后１ ９４４年的 《大伦敦规划》正式划定绿带环．以城市无 序扩张 。２０世纪６０年代以来，美国面对城市蔓 本文根据住房和城乡建设部城 规划司《城市开 发边界划定研究》专题研究整理而成，不代表研 究最终成果。 ９ 【文章编号】１ｏ０２—１ ３２９ （２０１ ７）０３－０００９－０６ 【中图分类号】ＴＵ９８４ １ 【文献标识码】Ａ ［ｄｏｉ］１ ０ １ １ ８１ ９／ｃｐｒ２０１ ７０３０３ａ 【作者简介】 殷会良（１ ９８１一），男 中国 城市规划设计研究院规划 研究中心副主任，中国土 地学会常务理事，高级城 市规划师。 李枫（１ ９７０－） 女，住房 和城乡建设部城乡规划司 城市规划处。 王玉虎（１ ９８５－），男，中国 城市规划设计研究院规划 研究中心城市规划师。 王颖（１ ９８７－），女 中国 城市规划设计研究院规划 研究中心城市规划师。 【修改日期】２０１ ７一Ｏ２—２８ 一 ｏ１７竹撇．４ ，豫 拦＜ｏ广 ＿１ ｚｏｕ王＞ ｏ１７ 一赫 潜婪０ｉ ＬＡＮＮ芝。ＲＥ＜ｌＥ｛ Ｆｏｃｕｓ：Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｂｏｕｎｄａｒｙ ＤｅｌｌｍＲａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ 延带来的系列问题 先后出现了增长管理、精明 束城市无节制增长与肆意占地的合理边界线。 增长等理论思潮，并进行了城市增长管理和土地 利用管制改革的实证探索。ＵＧＢ便是在这种 背景下，在美国塞勒姆市被首次提出 通过划定 城市与农村地区之间的界线，以城市地区 ２城市开发边界划定的价值与目的 ２．１ 遏制部分城市的无序蔓延是划定边界 的增长 。其更多体现为多方利益综合博弈的边 界，用于协调与市场、不同利益集团之间的 关系．划定目的主要是控制城市蔓延、提高城市 基础设施及公共服务设施供应效率、协调区域的 发展冲突。边界管理手段多采取法律法规、行政 与经济手段相结合，包括不同层级的规划实施平 台和综合的管理工具 国内关于城市开发边界的相关概念多产生于 近１ ０年，是伴随城乡建设高潮、规划立法管制和 而产生的。早在２００６年施行的《城 市规划编制办法》第四章第二十九条、第三十一 条中分别提出城市总体规划纲要及中心城区规划 中需“研究中心城区空间增长边界…… 。２００８ 年施行的《城乡规划法》的第一章第二条中对规 划区和第二章第十七条中也有 禁止、和适 宜建设的地域范围 的表述 体现出我国城市规 划工作对城市用地扩张的界线管控要求。 国内学术界对城市开发边界也给予广泛关 注，其内容主要涉及三类：第一类着重于理论， 即开发边界概念内涵和管理体系；第二类着重开 发边界划定的技术方法探讨：第三类是对于国内 开发边界划定实践的总结。就理论角度而言，城 市开发边界并不是一条 技术线”，而是一条 ”线” ，是以生态、经济与社会效益的综 合最大化为目标的城市空间控制规划工具 就技 术角度而言 城市开发边界的确定既可正向预测 城市增长态势，也可圈定各类保护资源范围以反 向倒绘城市建设区域 还可两者综合，是为城市 划定出既留有未来空间发展余地，又能够合理约 图１ 全国首批１４个城市开发边界划定试点城市 Ｆｉｇ．１ Ｔｈｅ ｉｆｒｓｔ １４ ｐｉｌｏｔ ｃｉｔｉｅｓ ｔｏ ｄｅｌｉｎｅａｔｅ ｕｒｂａｎ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｂｏｕｎｄａｒｉｅｓ ｉｎＣｈｉｎａ 的直接原因 ２０００年以来 年均３ ５２％的城镇人口增速． 促使中国一跃从 农业社会”进入到”城市社 会 。但从２０００￣ ２０１ １年 全国城镇建成区面 积增长７６ ４％．远高于城镇人口５０ ５％的增长速 度。 鬼城 频频曝光的同时 各类新区新城建 设的速度并没有放缓。城市群核心地区的城镇发 展连片，部分城市的开发强度（建设用地面积占 行政辖区面积比例）超过３０％．区域生态环境面 临极大的压力。遏制城市无序蔓延，控制特大 城市人口增长成为区域和城市空间治理的重要目 标．划定城市开发边界由此成为国家取向。 ２．２ 完善城市规划编制和管理是划定 边界的根本目的 在现行的城市规划中 已有规划区 三 区（适建区、限建区、禁建区）、四线（绿线、蓝 线、黄线 紫线）等“工具 去管控和引导城市 的用地扩张．但 规划的失灵”始终是城乡规划 业界讨论的热点 。一方面城市规划被越来越多 的相关部门专业规划肢解，规划管理权力不断被 分散 导致城市规划管控能力不断被削弱；另一 方面各城市总体规划中确定的规划区内普遍存在 大量开发建设用地没有纳入到城市总体规划中统 管理 导致规划监督困难。这些现象的背后． 实质是规划事权在与地方，部门与部门间的 界线模糊不清。这不禁要让人怀疑再增加一条管 控界线能否遏制住城市的无序蔓延。因此．划定 城市开发边界不仅是编制城市规划的过程 更要 通过划定过程去缓解甚至消除当前规划编制和管 理中的一些突出矛盾。边界划定的结果 并 不重要”，重要的是通过划定过程去积累共识 探索完善城市规划编制和管理工作的方向。 ３ 试点城市开发边界划定的主要做法与经 验 首批试点城市的选择主要考虑５００万人口以 上的特大城市和目前正在开展总规修编的城市． 以东部沿海为主，兼顾不同地域、不同类型，特 别是三大城市群的核心城市。２０１ ４年５月，工作 组初步确定了开发边界划定的技术要点，鼓励各 个城市以技术要点为基础 结合本地实际情况开 展边界划定工作，从而为推进 多规合一”、构 建统一空间规划体系做出有益探索。 ３．１概念界定：定义、内涵、时效性 从试点工作来看，各城市开发边界的内涵 界定和划定期限存在差别。对于发展空间逐步饱 和的城市，开发边界戈ｌＪ定后将基本界定城市发展 的 终极蓝图 。如厦门市将城市开发边界明确 为城市永久开发边界．即城镇建设区扩展的极限 范围，边界外即为生态控制区．城市开发边界与 生态控制线二者重合；上海市认为城市开发边界 是市域范围内城市（镇）建成区扩展的极限范围， 是规模锁定前提下集中建设区形态变化的边界和 天花板”；深圳市利用全市基本生态控制线划 定的基础，叠合各类性要素．划定城市建设 用地扩展的终极范围。对于仍处于快速发展阶段 且受环境资源约束较小的平原城市（如沈阳、郑 州） 其开发边界的划定主要是弓Ｉ导城市在规划 期内的开发建设，因此起到阶段性的约束作用。 对于未来用地拓展需求较大且资源环境面临瓶颈 的城市，多划定混合型边界，如贵阳在划定基本 生态控制线的基础上，结合城市发展规模预测 划定了 两规”。合一的城市开发边界。 对于城市开发边界内应包含的用地类型，不 同城市的理解也存在差异。如广州将城市开发边 界界定为建设用地与非建设用地边界，是区分生 态空间和农业空间的边界．并对村庄进行分类， 将城镇型、郊区型村庄划入城市开发边界．远郊 型村庄划入农业空间．划定村庄规划区并核发乡 村建设规划许可证ｉ成都、西安等城市认为城市 开发边界是城市辖区范围内区分可进行城镇开发 建设的用地空间和不可进行城镇开发建设的其他 各类功能空间的界线。 在各试点城市工作的基础上，课题组提出城 市开发边界是指一定时期内可以进行城镇开发和 集中建设的地域空间边界。城市开发边界范围内 的土地．主要用于城镇生活 生产、生态用途。 这一提法也与当前城市总体规划改革相衔接，即 明确将各类城镇建设以及各类开发区、产业园区 等城镇以外的集中建设地区统一纳入到开发边界 内实现统一的规划管理。结合城市总体规划及土 地利用总体规划编制期限．本轮试点工作划定 ２０２０年城市开发边界．对于已经开展２０３０年城市 总体规划编制的城市．可探索开展２０３０年城市开 发边界划定。此外．规划城市人口规模在５００万 以上的特大城市．或现状开发强度（建设用地面 积占行政辖区面积的比例）超过２０％的城市 应 划定永久城市开发边界。 ３．２ 工作范围：开发边界划定的工作范围 原则上以市辖区为主 明确划定开发边界的工作范围．重点应理清 中心城区、市辖区和城市规划区的空间关系。若 选择的空间尺度过大 如将市辖区外空间纳入开 发边界划定工作范围 造成开发边界内难以做到 本级行政机构完全管辖或管辖权不明晰．开发边 界的约束性不足；若选择的尺度过小．如仅将本 就几近饱和的中心城区纳入，则开发边界将失去 管控开发建设的实际意义。 根据《城乡规划法》，规划区是当前城乡 规划部门依法制定城市规划，对各类建设活动实 施行政许可的权利范围。。从《城乡规划法》实 施以来的城市总体规划编制情况来看．城市规划 区普遍等于或者大于城市市辖区范围（图２）；在 级、一级规划、一级事权 的目标下， 城市规划行政主管部门要依法对城市规划区范 围内（包括各类开发区）的一切建设用地与建设活 动实行统一、严格的规划管理，市级城市规划管 理权不得下放，切实保障规划的实施。 的要求 也越来越明晰。 同时，在一些实行省直管县的省份， 原先由地级市负责审批的下辖县城市总体规 划已经由省负责审批。此时．地级市总 体规划确定的规划区如果超出地级市行政辖区范 围，将面临规划编制、审批和管理事权的交叉冲 突。２０１ ５年《生态文明改革总体方案》又明 确 空间规划分为国家、省、市县（设区的市空 间规划范围为市辖区）三级。” 在此背景下．划定试点工作提出开发边界划 定应在城市市辖区范围内开展，要实现对辖区范 围内的各类集中建设活动全覆盖。如果现行城市 总体规划确定的城市规划区范围超出城市市辖区 范围．超出部分内的集中建设活动应纳入其所在 行政单元划定的城市开发边界内．在编制规划时 实现对各项建设活动的全覆盖。从试点城市的工 作推进来看．各城市普遍按照这一要求开展划定 工作（表１），而现阶段划定重点主要集中在中心 城区等 两规 衔接基础较好的区域。 ． 一 堑肆鲨 僻醋冲Ｉ、 赫 翱壁 —Ｊｌ殳盼 懈声Ｈ 磐 图２统计到的８７个审批城市总体规划的城市规划区范围 Ｆｉｇ．２ Ｔｈｅ ｕｒｂａｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ ａｒｅａ ｏｆ ８７ ｃｉｔｙ ｍａｓｔｅｒ ｐｌａｎｓ ｒｅｐｏｒｔｅｄ ｔｏ ｔｈｅ Ｓｔａｔｅ Ｃｏｕｎｃｉｌ ｆｏｒ ｅｘａｍｉｎａｔｉｏｎ ａｎｄ ａｐｐｒｏｖａｌ Ｆｏｃｕｓ：Ｄｅｖｅ１０Ｄｍｅｎｔ Ｂｏｕｎｄａ ｒｙ Ｄｅｌｉｍｉｔａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ １２ ＝ｉ曾Ｉ薄 柑Ｉ浩 挑１琶 兰１ ０ §【兰【雩 舌ｌ≤ 互＞Ｉｌ 表１ １４个试点城市开发边界划定范围与城市规划区关系 Ｔａｂ．１ Ｔｈｅ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｂｅｔｗｅｅｎ ｕｒｂａｎ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｂｏｕｎｄａｒｙ ｄｅｌｉｎｅａｔｉｏｎ ｓｃｏｐｅ ａｎｄ ｕｒｂａｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ ａｒｅａ ｏｆ １４ ｐｉｌｏｔ ｃｉｔｉｅｓ 试点城市 城市开发边界划 城市规划区范围 定范围 厦门 市辖区 市辖区 武汉 市辖区 市辖区 市辖区＋清镇市青龙办事处 红枫 贵阳 与规划区一致 湖镇、百花湖乡和修文县龙场镇、 扎佐镇 西安 与规划区一致 市辖区＋蓝田县 周至县户县 郑帅１ 与规划区致 市辖区＋中牟县、巩义市 荥阳 市、新密市、新郑市、登封市 沈阳 市辖区 市辖区 苏州 市辖区 重点在 市辖区＋昆山市巴城 张浦、锦 中心城区 溪、周庄镇．常熟市辛庄镇 北京 市辖区 市辖区 上海 市辖区 市辖区 成都 中心城区＋天府 市辖区＋双流县郫县、新津县普 新区规划范围 兴镇，金华镇 广州 市辖区 市辖区 杭州 与规划区一致 市辖区（不含富阳区） 深圳 市辖区 市辖区 南尿 市辖区 市辖区 图３城市开发边界和“两规”的关系示意 Ｆｉｇ．３ Ｔｈｅ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｂｅｔｗｅｅｎ ｕｒｂａｎ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｂｏｕｎｄａｒｙ ａｎｄ ｕｒｂａｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ＆ｌａｎｄ ｕｓｅ ｐｌａｎｎｉｎｇ ３．３ 工作基础：梳理整合”两规”现有边 界，以“两图合一”为工作基础 城市总体规划和土地利用总体规划在发展过 程中，都形成了自成体系的空间边界管理体系 这是当前 两规 和“两图”矛盾 中突不断的根 本原因。基于住建和国土两部联合开展城市开发 边界划定试点的有利条件，课题组明确提出 通 过边界划定工作 梳理整合现有各类规划边界， 探索统一 两规 既有工作方法及管控要求．在 强调尊重既有法定规划权威性和严肃性的基础 上 将 两图合一 作为边界划定的前提性工 作。在试点工作中明确要求￣２０２０年城市总体规 划和２Ｏ２Ｏ年土地利用总体规划作为开发边界划定 的工作基础。通过借鉴开展 多规合一”试点的 广州、厦门等城市积累的经验 要求在行政辖区 内实现“两规 和 两图”在城镇建设用地规模 和形态的统一 从试点城市的工作推进来看 各 城市推进总体较好，广州 厦门、上海 武汉等 规土合一”的城市都基本实现了规划建设一张 蓝图的要求。 针对在城市总体规划确定的中心城区规划建 设用地范围外仍有大量通过地方审批的各类 开发区．工业园区等开发建设规划的实际情况， 试点工作提出按照实事求是 逐一核对的原则， 在不突破城市总体规划中确定的空间管制强制性 内容 不突破国土部门确认的建设用地总规模的 前提下 进行规范和清理 并统一纳入到开发边 界范围内。在规划区范围内形成 两规 一致的 ２０２０年规划城镇建设用地规模和空间形态边界， 在此基础上安排一定规模的规划建设备用地，两 部分叠加作为２０２０年城市开发边界范围（图３）。 ３．４ 边界管理：开发边界内外分区分类差 异化管理，实现规划管理全覆盖 尽管试点城市开发边界的内涵与划定技术 方法不尽相同 总的来看 将开发边界作为 条 管理或者边界 对边界内外实施差别化的规 划管理是各试点城市普遍考虑的方法。开发边界 内的规划建设用地应符合现行 两规 。规划期 内，在不违反城市总体规划强制性内容和不突破 城镇规划建设用地规模的前提下 城市开发边界 内的规划建设用地可与备用地进行等量置换。开 发边界外，不得编制控制性详细规划 不允许 大规模的集中开发建设，各类交通工程、防护 绿带、管道运输、水利疏浚等线性工程用地 机场、港口、停车场、电力设施（变电站、塔基 等）、通讯设施（基站等）、地下管线井 污水处 理厂、雨污水泵站、加油站等点状设施项目，监 教设施、特殊医疗、军事及宗教 城镇防灾等特 殊用地可进行单独选址。用地规模与布局应参照 相关标准规范 符合城乡规划部门出具的选址意 见要求。城市开发边界外的农村集体建设用地上 的建设活动应符合乡（镇）土地利用总体规划 村 庄规划和农民建房的相关规定。开发边界外需要 进行腾退调整的用地应明确给予表达 并制定相 应的管理。各试点城市在这一原则基础上． 根据地方的实际情况，对开发边界外的各类规划 建设活动提出了差别化的管理要求，为实现规划 管理全覆盖做出有益探索 叫（表２）。 ３．５ 配套：划管结合，探索地方管理 制度的创新 城市开发边界作为一项 新事物 ，制度的 建立需要不断的创新和探索 落实的关键在于构 建长效管理制度 包括相关法律法规和统 一的管理平台 正如美国波特兰的城市增长边 界（ＵＧＢ）不仅是空间界线，更是边界，即边 界内外实行差别化的公共财政支出和私人部门 税收… 。发挥地方的主动性 为规划改革和 管理制度创新积累实践经验，这是城市开发边界 划定试点工作最为重要的意义。 试点工作鼓励各城市探索建立以开发边界为 核心的规划管理制度。如北京市开展《细化划定 城市开发边界．制定管理机制》研究工作 进一 步衔接城市开发边界、实施单元、生态红线、集 体建设用地，初步拟定《北京市城市开发边界划 定与管理办法》ｊ针对边界内外地区，分类别研 究提出不同的空间管制要求 监管考核和配套政 策．提出相应的实施机制和框架。厦门市研 究制定《厦门市城市开发边界管理实施细则》， 进一步明确划定方法、审批程序、调整的原则与 程序，各类用地空间管理控制要求以及与规划编 制、规划管理的协调方式及程序。杭州市以现状 调查为基础，依据相关法律法规的空间管制要 求．细化开发边界外的空间分区，制定实施方 案 明确管理要求。 ４城市开发边界推广的挑战与应对 ４．１ 推进边界划定工作要循序渐进 划定城市开发边界的初哀是要遏制当前城 市发展无序蔓延，这是我国在快速城镇化进程中 面临的阶段性矛盾，也决定了国内外开发边界划 定在工作思路和方法上有本质区别。全面推进城 市开发边界划定要认识到我国区域发展差异巨大 这一基本国情．要分清轻重缓急，循序渐进地开 展工作。总的来看．鼓励特大城市或现状开发强 度较高的城市率先划定永久性开发边界；对于仍 处于快速发展阶段且资源环境承载力强的城市， 可与规划期限结合 分期划定开发边界。这是基 于我国仍处于城镇化快速发展中后期，未来城市 发展仍有较大空间这一基本国情的必然选择 此 外 本次试点重点考虑的是地级市的开发边界划 定，下一步还应研究制定县级市、镇、村的开发 边界划定工作要求．逐步完善开发边界制度。 表２试点城市开发边界外建设活动管理要求 Ｔａｂ．２ Ｔｈｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ ｏｆ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ ｏｕｔｓｉｄｅ ｔｈｅ ｕｒｂａｎ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｂｏｕｎｄａｒｙ ｏｆｔｈｅ ｐｉｌｏｔ ｃｉｔｉｅｓ 试点城市 开发边界外管理要求 对城市开发边界外用地实行分类管理 明确各类用地的管理主体 深圳 和空间范围，实施精细化管理，完善生态功能，提升城市生态质 量 城市开发边界外以郊野单元规划（村庄规划）为主，并针对边界 上海 外的现状低效城镇建设用地研究制定减量化机制．以财政、产 业、生态和规土等综合配套来保障和推进边界外低效建设用 地减量化的落地实施 杭州 对城市开发边界外实施分级分区差异化管理 用多种管制措施和 行政手段．保证城市发展用地与城市生态安全底线 在城市开发边界外以生态保护为主．但仍应保障符合土地利用总 成都 体规划的、零星建设用地．基本的交通市政和农村建设用地 需求 城市开发边界外的备类土地在保护其生态功能的基础上．允许进 行适度利用 包括开展风景游览、观光农业、休闲农业活动．建 厦门 设游览步道、休憩设施、服务设施等少量低强度 低容量的配套 设施。对开发边界外既有建设的管控原则上用地应尽可能恢复生 态功能，但属于合法建设的项目，在土地使用期限内予以保留 但不得扩建 ４．２ 建立并完善边界内外差别化的开发许 可制度 划定开发边界是 两规 甚至 多规”规划 编制合一的过程 但边界真正要发挥作用离不开 规划管理的合一。国家 十三五”规划提出要建 立国土空间开发许可制度，最为迫切的是要建立 覆盖所有规划建设活动的开发许可管理制度 涉 及到住建 国土和其他实际上行使开发许可的部 门。城市开发边界可以为相关部门提供对各类建 设用地与建设活动实施差别化规划管理的依据。 未来应重点对边界内外 一书三证”为核心的城 乡规划许可制度做出针对性完善。边界内重在统 各类用地的规划管理事权，加快建立针对存量 更新的开发许可制度；边界外重在完善各类基础 设施的规划选址意见书制度 建立针对集体建设 用地尤其是集体经营性用地的规划许可制度、旅 游休闲等分散经营性用地的规划许可制度和各类 现状腾退用地的退出机制，真正实现对各类建设 ． 一浴壁辞 球冲 薄 ；活动的开发许可全覆盖。一Ｊｉ殳盼 惜声 哥Ｈ驾 ４．３ 结合开发边界划定推进城市规划 改革 将法定规划作为划定依据 意味着开发边 界不是凭空划定，而将 继承 法定规划的各种 要素。在编制城市总体规划时，应更加强调以资 源环境承载力为基础 坚守生态红线、永久基本 农田等底线为前提，科学规划城市空间形态。同 时要认识到作为一条区分土地开发权益的界线， 开发边界的确定必然也是统筹协调各方利益的结 果。城市规划不仅要避免当前机械地用数理模型 计算代替规划编制过程的 认知倒退 倾向 更 一 ０１７ 艟｜４．１眯谐¨彗＜０广 ．１ ｚｏ 互＞ ０１７ 一簿 潜壁。一 Ｆｏｃｕｓ：Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｂｏｕｎｄａｒｙ Ｄｅ１ｉｍｉｔａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｚ圣ｚ０ ＥｖｌＥｖｖ 要意识到城市规划要从单纯的技术工作向承载公 共、明确市场预期、协调利益关系转变的重 要意义 准，相关法律法规做出主动调整。引导规划 改革从 怎么编规划”向 怎么管规划 转变 明确提出需要从机制层面开展的工作．这是 推进改革最有效，也最可行的路径。 开发边界的权威性不仅来自于科学的确定 过程，也来自于修改边界的高门槛和边界内外差 别化管理，涉及城市规划管理制度、边界相关的 城市发展、公共财政支出、市场资源配置引导等 系列的公共 城市开发边界划定是一项长 期而持续的工作，当前的工作重点是解决规划冲 突、规划管理失控的现实矛盾。随着城市发展框 架不断明晰，城市开发边界也应不断充实和完 善，引导城市规划实现从单纯的“技术工作”向 综合的“公共”转变。 ５结语 从第一批试点城市的划定情况来看 两部及 相关技术部门现有规划技术能够支撑划定出一条 科学的、相对客观的城市开发边界。但是，划定 城市开发边界的意义不仅在于形成一条边界．而 在于划定过程中对规划建设管理过往积累的矛盾 和问题进行全面的清理和规范；不仅要创新规划 编制办法，更要通过完善规划建设管理制度倒逼 科学编制规划。要关注开发边界划定对城市规划 改革的正向推动作用．将边界划定过程作为进一 步提高城市规划编制和管理水平的重要契机。 城市开发边界是城市规划融入空间规划体系 的重要抓手。当前城市规划被相关部门的专业规 划不断肢解．从实际工作上看的确降低了规划管 理和执行效率。但也要看到在过去十多年间．由 于相关部门专业规划的内容层次不断加深，管理 制度不断完善．城市规划已经很难在现有的总体 规划框架中包含所有的专项内容。在空间规划体 制改革中，已经很难用城市规划体系去 整合 或者 替代 其他所有规划．这是城市工作日益 复杂的结果，更是行政管理Ｒ益精细化的需要。 建立和充实城市开发边界制度无疑是城市规划对 健全空间规划体系的重要贡献。 作为一项改革任务．如何完善空间规划体系 仍没有定论。但要真正实现改革目的 新的空间 规划体系必须要完成对国土空间的三个全覆盖： 规划编制体系的全覆盖 规划管控要求的全覆 盖和规划管理手段的全覆盖。开发边界、生态红 线和永久基本农田保护线是当前有“普遍共识” 的三条管控边界。从事权划分看，仅有开发边界 是城市规划部门真正能够具有 发言权 的界 线。围绕开发边界调整和优化城市规划体系 明 晰部门事权边界．整合开发许可手段是城市规划 参与空间规划改革的基础。在地方探索的基 础上 应围绕开发边界对城市规划的各类规范标 注释（Ｎｏｔｅｓ） ①２ ０１ ５年底，各试点城市提交边界划定的初步成 果，２０１ ６年，两部委对试点城市提交的划定成果 组织专家分批进行论证验收。课题组在各试点城 市工作的基础上，总结经验形成《城市开发边界 划定技术要点》。 ②“两规”指城市总体规划和土地利用总体规划。 ③《城 规划法》第二条“制定和实施城 规划，在 规划区内进行建设活动，必须遵守本法”和第三 条“城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划 要求”。 参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ） １ 霍华德埃此尼泽．明Ｅｌ的田园城市【Ｍ】．金经元， 译．北京：商务印书馆，２０１ ０． Ｈｏｗａｒｄ Ｅ．Ｇａｒｄｅｎ Ｃｉｔｉｅｓ ｏｆ Ｔｏ—ｍｏｒｒｏｗ［Ｍ１．ＪＩＮ Ｊｉｎｇｙｕａｎ，ｔｒａｎｓ．Ｂｅｉｊｉｎｇ：Ｔｈｅ Ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ Ｐｒｅｓｓ，２０ １ ０． ２ 杨秋慧．空间发展、管制与变革——国内外“城 市开发边界”发展评述及启示［Ｊ】．上海城市规划， ２０１ ５（３）：４６－－５４． ＹＡＮＧ ｑｉｕｈｕｉ．Ｓｐａｔｉａｌ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，Ｃｏｎｔｒｏｌ ａｎｄ Ｐ￣ｅｆｏｒｍ： Ａ Ｅｅｖｉｅｗ ｗｉｔｈ ｉｎｓｐｉｒａｔｉｏｎ ｏｎ ｔｈｅ Ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ ｏｆ Ｕｒｂａｎ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｂｏｕｎｄａｒｙ ａｔ Ｈｏｍｅ ａｎｄ Ａｂｒｏａｄ［Ｊ］．Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｕｒｂａｎ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｒｅｖｉｅｗ，２０１ ５（３）：４６－－５４． ｊ 林坚，刘乌兰．论划定城市开发边界【Ｊ】＿北京规划建 设，２０１ ４（６）：１ ４－２１． ＬＩＮ Ｊｉａｎ，Ｌ１Ｕ Ｗｕｌａｎ．Ｄｅｌｉｎｅａｔｉｏｎ ｏｆ Ｕｒｂａｎ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｂｏｕｎｄａｒｙ［Ｊ】．ＢｅＵｉｎｇ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｒｅｖｉｅｗ，２０ １ ４（６）：１ ４－－２ １． ４ 王颖，顾朝林，李晓江．中外城市增长边界研究 进展［Ｊ】＿国际城市规划，２Ｏ１４（４）：１一Ｉ １． ＷＡＮＧ Ｙｉｎｇ，ＧＵ Ｃｈａｏｌｉｎ，ＬＩ Ｘｉａｏｊｉａｎｇ．Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｐｒｏｇｒｅｓｓ ｏｆ Ｕｒｂａｎ Ｇｒｏｗｔｈ Ｂｏｕｎｄａｒｙ ａｔ Ｈｏｍｅ ａｎｄ Ａｂｒｏａｄ［Ｊ】．Ｕｒｂａｎ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ，２０ １ ４（４）：１—１１． ５ 张兵，林永新，刘宛，等．“城市开发边界” 与国家的空间治理【Ｊ】．城市规划学刊，２０１ ４（５）：２Ｏ－－ ２７． ＺＨＡＮＧ Ｂｉｎｇ，ＬＩＮ Ｙｏｎｇｘｉｎ，ＬＩＵ Ｗａｎ，ｅｔ ａ１．Ｄｅｂａｔｅ ｏｎ Ｕｒｂａｎ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｂｏｕｎｄａｒｙ：Ｔｈｅ Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ ｏｆ Ｓｐａｔｉａ］ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｉｎ Ｃｈｉｎａ［Ｊ】．Ｕｒｂａｎ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｆｏｒｕｍ，２０ １ ４（５）： ２Ｏ一２７． ６ 李枫，张勤．“三区” “四线”的划定研究——以 完善城乡规划体系和明晰管理事权为视角［Ｊ】．规划 师，２０１ ２（１ １）：２９－５２． ＬＩ Ｆｅ ｎｇ，ＺＨＡＮＧ Ｑｉｅ．“Ｔ ｈ ｒ ｅ ｅ Ｚ ０ｎｅ ｓ，Ｆ Ｏ Ｕ ｒ Ｌｉｎｅｓ”Ｆｕｎｃｔｉｏｎｉｎｇ Ａｎａｌｙｓｉｓ：Ｂａｓｅ ｏｎ Ｃｏｍｐｌｅｔｅ Ｕｒｂａｎ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ Ｃｌｅａｒ Ｇｏｖｅｒｎ Ｒｅｓｐｏｎｓ＿ｂｊｌ｛ｔｉｅｓ【Ｊ】． Ｐｌａｎｎｅｒｓ，２０１２（１ １）：２９－５２． ７ 何为．寻求界线与规模双重控制的结合——四川省 城市开发边界划定的探索【ｃ】／／新常态：传承与变 革——２０１ ５中国城市规划年会论文集．２０１ ５． （下转第４Ｏ页） Ｐ Ｉ ａ ｎ ｎ ｉ ｎ ｇ Ｓ ｔ ｕ ｄ ｉ ｅ ｓ ４０ 路【Ｊ］．经济研究导刊，２０１ １（５０）：５５－－５４． Ｃｏｕｎｔｙ，Ｓｈａｎｄｏｎｇ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ［Ｊ】．Ｍｏｄｅｒｎ Ｕｒｂａｎ Ｒｅｓｅａｒｃｈ， ＺＨＡＮＧ Ｘｉａｏｊｕａｎ．Ｔｈｅ Ｈａｒｍｏｎｉｏｕｓ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ Ｒｕｒａｌ ２０１ ６（１ ０）：２２—２９． Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｅｌｅｃｔｒｏｎｉｃ Ｃｏｍｍｅｒｃｅ［Ｊ】． １ ５ ＣＡＳＴＥＬＬＳ Ｍ．Ｇｒａｓｓｒｏｏｔｉｎｇ ｔｈｅ Ｓｐａｃｅ ｏｆ Ｆｌｏｗｓ［Ｊ】．Ｕｒｂａｎ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｇｕｉｄｅ，２０１ １（５０）：５５—５４． Ｇｅｏｇｒａｐｈｙ，Ｉ ９９９，２０（４）：２９４－－５０２． ９ 葛殊．电子商务助推城镇化进程：基于农村消费能 １ ６阿里巴巴网络有限公司，北京大学中国社会与发 力提升的视角［Ｊ】．特区经济，２０１ ３（８）：１１２－¨５． 展研究中心．谁在开网店？——淘宝个体店家的社 ＧＥ Ｓｈｕ．Ｅ－－Ｃｏｍｍｅｒｃｅ Ｂｏｏｓｔ ｔｈｅ Ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ： 会与执业特征研 Ｒ］．２０１２． Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ ｏｆ Ｒｕｒａｌ Ｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎ Ｃａｐａｃｉｔｙ Ａｌｉｂａｂａ Ｎｅｔｗｏｒｋ Ｃｏ Ｌｉｄ，Ｃｈｉｎａ Ｓｏｃｉｅｔｙ ａｎｄ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｕｐｇｒａｄｅ［Ｊ］．Ｓｐｅｃｉａｌ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｚｏｎｅｓ，２０１ ３（８）：ｉ ｉ ２－ｉ ｉ ５． Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｃｅｎｔｅｒ，Ｐｅｋｉｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ．Ｗｈｏ ｉｓ Ｏｐｅｎｉｎｇ ｔｈｅ ｉ ｏ钱俭，郑志锋．基于“淘宝产业链”形成的电子商 Ｓｈｏｐ？：Ｔｈｅ Ｓｏｃｉａｌ ａｎｄ Ｉｎｄｉｖｉｄｕａｌ Ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ ｏｆ Ｔａｏｂａｏ 务集聚区研究——以义鸟市青岩刘村为例［Ｊ］．城市 Ｓｔｏｒｅｓ［Ｒ］．２０１２． 规划，２０ｉ ５（ｉ Ｉ）：７９－－８３． １ ７阿里巴巴（中国）有限公司．中国淘宝村【Ｍ】．北京： ＱＩＡＮ ｄｉａｎ，ＺＨＥＮＧ 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开发边界划定实践及管理实施策略探索［ｅｌ／／新常 Ｐｒｏｖｉｎｃｅ［Ｃ］／／／Ｎｅｗ Ｎｏｒｍａｌ：Ｉｎｈｅｒｉｔａｎｃｅ ａｎｄ Ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ－－ 态：传承与变革——２ｏ１ ５中国城市规划年会论文 Ｐｒｏｃｅｅｄｉｎｇｓ ｏｆ Ａｎｎｕａｌ Ｎａｔｉｏｎａ］Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｃｏｎｆｅｒｅｎｃｅ ２０ １ ５． 集．２０１ ５． ２Ｏ１ ５． ＷＡＮＧ Ｍｕ．ＷＥｌ Ｌｉｊｕｎ．Ａ Ｓｔｕｄｙ ｏｎ ｔｈｅ Ｐｒａｃｔｉｃｅ ａｎｄ ８ 张勤，华芳，王沈玉．杭州城市开发边界划定与实 Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｓｔｒａｔｅｇｙ ｆｏｒ Ｕｒｂａｎ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｂｏｕｎｄａｒｙ 施研究【Ｊ］．城市规划学刊，２０Ｉ ６（１）：２８－－３６． Ｄｅｌｉｍｉｔａｔｉｏｎ ｉｎ Ｘｉａｍｅｎ Ｃｉｔｙ Ｂａｓｅｄ ０ｎ ｔｈｅ “Ｍｕｌｔｆ— ＺＨＡＮＧ ｑｉｎ，ＨＵＡ Ｆａｎｇ，ＷＡＮＧ Ｓｈｅｎｙｕ．Ａ Ｓｔｕｄｙ ｏｎ Ｐｌａｎ Ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ”【ｃ】／／Ｎｅｗ Ｎｏｒｍａｌ：Ｉｎｈｅｒｉｔａｎｃｅ ａｎｄ ｔｈｅ Ｄｅｌｉｍｉｔａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ Ｕｒｂａｎ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔ）ｏｎ－——Ｐｒｏｃｅｅｄｉｎｇｓ ｏｆ Ａｎｎｕａｌ Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｂｏｕｎｄａｒｙ ｉｎ Ｈａｎｇｚｈｏｕ［Ｊ】．Ｕｒｂａｎ ＰＩａｎｎｉｎ＠Ｆｏｒｕｍ， Ｃｏｎｆｅｒｅｎｃｅ ２０１ ５．２０１ ５． ２０Ｉ ６（Ｉ）：２８－５６． １ １刘海龙．从无序蔓延到精明增长——美国“城市增 ９ 王唯山，魏立军．厦门市“多规合一”实践的探 长边界”概念述评【Ｊ】＿城市问题，２００５（３）：６７—７２． 索与思考【Ｊ］．规划师，２０Ｉ ５（２）：４６－５１． ＬＩＵ Ｈａｉｌｏｎｇ．Ｆｒｏｍ Ｓｐｒａｗｌ Ｔｏｗａｒｄ Ｓｍａｒｔ Ｇｒｏｗｔｈ： ＷＡＮＧ Ｗｅｉｓｈａｎ，ＷＥＩ ＬＵｕｎ．Ｔｈｅ Ｐｒａｃｔｉｃｅ ａｎｄ Ｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎ Ｒｅｍａｒｋｓ ｏｎ Ｕｒｂａｎ Ｇｒｏｗｔｈ Ｂｏｕｎｄａｒｙ Ｃｏｎｃｅｐｔ ｏｆ ＵＳＡ ａｎｄ ｏｆ Ｘｉａｍｅｎ “Ｍｕｌｔｉｐｌｅ Ｐｌａｎｓ Ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ”［Ｊ］．Ｐｌａｎｎｅｒｓ， Ｉｔｓ 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